由于可再生能源发电初期总成本高于常规化石能源发电、大型水电等发电方式，且本身具有随机性、不稳定性，加之并网技术水平以及电网接纳可再生能源电力技术也处在初期发展阶段，电力系统消纳可再生能源发电动力机制不足。因此，一方面需要通过法律规定强制电网履行新能源并网义务，也需要强制电力消费主体承担新能源电力消费责任；另一方面，还需要通过市场机制引导，使新能源电力生产方、输送方、消费方自觉促进新能源电力应用，从而推动能源与经济社会全面转型。

目前，中国绿证核发、补贴绿证交易替代财政补贴、绿证抵消绿电消费责任、绿证核发与绿电交易协同等各方面的基础平台、工作机制均已贯通，试点经验与教训为促进我国绿色电力消费政策集成发挥重要作用。从已有政策文件内容看，对于绿色电力发展政策基本穷尽了各个方面，但这些政策主要体现在概念层面，政策工具之间存在着目的、目标不清，着力点模糊，易造成政府管理成本和市场主体交易成本增大。

（一）准确把握目标，科学划分“能源”

党中央、国务院提出了高质量发展要求、积极稳妥推进碳达峰碳中和要求、能源安全新战略，这些要求都是有目标支撑的。应当以目标为导向精准设计政策，并一以贯之。在精准施策中，首先要科学划分好“能源”。这两年才开始区分燃料用能、原料用能、材料用能的政策措施，但是绿色能源、清洁能源、清洁化石能源、非化石能源、可再生能源、新能源、非水可再生能源、小水电以及这些不同能源转换为电力以后形成的“绿电”、燃气发电、超低排放后的煤电、采用CCUS后的煤电、利用余热余压、垃圾等的火电等等，这些能源或电力，从不同的功能定位和不同的时间段，或者不同的地域或者采取不同比较基准，都可以找到它们不同的“能量属性”和“环境属性”。政策工具犹如武器，不同的武器用于解决不同的问题。

（二）把握好新能源发展目的和新能源价值

发展可再生能源本身目的有发展战略性新兴产业、加强能源基础产业、成为经济支柱、减少二氧化碳排放、降低环境污染问题等等。《中华人民共和国可再生能源法》明确规定了不同主体在促进新能源发展中的法律责任，从这个意义上讲，为绿电核发绿证、分配绿电消费配额、开展绿证交易都是合法、合理的。但在绿电证书上标明它的环境属性如减了多少碳、减了多少二氧化硫以及氮氧化物，则为画蛇添足。因为核算环境属性参照物本身选取是否合理就很难回答，且参考物本身也是变化的，不能简单地把新能源属性划分为能量价值和环境价值，新能源价值就是其本身，包括了生态文明价值和能源转型价值等，这个价值是法律赋予的，当然它也是有显著缺点的。如果把近零碳作为新能源电力的主要环境属性，必然会产生水电、核电这些近零碳环境属性如何体现的问题。

（三）以强制性绿电消费配额+绿证/绿电交易促进新能源发展

新能源发展的关键是解决新能源发电的消费问题。在已经试点基础上形成“强制性绿电消费配额+绿电（绿证）市场”框架，一是将绿电消费责任完善为强制绿电消费配额制度，对完不成配额的市场主体采取处罚措施。二是绿电消费标的为风电、光伏、生物质发电，这正是更好将政府作用和市场机制相结合的领域。其他新能源发电的环境属性收益通过如国家核证自愿减排量（CCER）等市场手段解决。三是绿证只证明绿电本身属性，不证明环境属性，应取消绿证中碳属性及其他环境属性的内容。四是从绿电市场角度讲，绿证（绿电）只允许交易一次，并且要注明交易标记，但不限制在其他允许的场合多次使用。五是由政府确定绿证交易价格机制及收益分配机制；政府规定指导价，允许上下浮动；对不履约情况的处罚要高于指导价；制定权益归属；制定豁免机制。六是绿证购买者同电同权。取消补贴绿证交易品种，但在分配溢价收益时，要考虑是否享受了补贴。七是增加绿证有效期要求，对已经发放的绿证，给予一定时期的过渡。八是核证与交易平台分开。核证机构按要求由政府准入；绿电/绿证交易平台在电力交易平台上扩展功能，实现电、证数据的协同。九是如果可核证的碳减排量交易平台，可以有条件体现绿电的减碳属性时，也应全国统一折算绿电的碳属性，不要再一证一核。此种情况下实际上鼓励绿证多次交易。是否采取这样的机制，取决于中国碳减排市场效果，也需要通过试点后确定。

（四）继续完善全国碳市场建设

为了解决好化石能源尤其是煤炭消费总量控制和调控，以及控制好碳排放总量和强度，要继续完善碳市场，但不宜给碳市场增加过多任务。一是逐步由强度为基础的总量配额向能源产业转型和工业企业功能转型为基础的总量配额过渡。二是试点少量配额通过拍卖分配的机制。三是扩大碳市场交易主体规模，由发电企业向基本成熟的工业企业领域扩展。四是将已经是电力行业技术标准的二氧化碳烟气连续监测技术规范作为碳排放数据核算认可的方法之一。五是在碳市场中继续严格控制CCER抵消量，但CCER可在其他领域发挥更大作用。六是更加注重碳市场基本功能发挥。我国煤炭年消费总量达40多亿吨，电煤与热电联产电煤占煤炭消费总量的55%，碳市场在这一领域发挥好二氧化碳总量控制和低成本降碳作用仍有很大空间。

（五）建立和完善温室气体自愿减排市场

自愿减排市场是以自愿碳减排需求为导向的中国整体碳排放制度中的重要工具之一。为了更好推进降碳、减污、扩绿、增长，为各类市场主体、公共领域及广大消费者提供各类低碳产品和服务，我国建立和完善以CCER为主要产品的自愿减排市场建设。在这个市场中，通过政府认可的第三方组织可以核发二氧化碳减排产品证书，也可以核发非二氧化碳减排产品证书。这个市场也可成为绿电消费配额市场和碳市场的补充平台，如可以研究开展电力绿证中的碳性能否多次交易的问题等等。在这个市场中，政府主要是指导批准自愿减排的各种方法，监管第三方机构、交易机构以及金融机构的行为。政府通过自愿减排机制收取的各种收益，可以用于激励各种自愿减排行动，也可以用于政府对于碳达峰、碳减排的各种补贴。

（六）为电力系统和电力市场“减负”使其回归本质和主体功能

在推进节能减排、低碳发展和电力市场建设中，我国电力系统和电力市场功能较为复杂，既需要承担电力安全保供、经济运行责任，也要通过电力优先上网排序或优先保供排序等手段，促进低碳电力、清洁电力优先消纳，甚至通过限制发电或者供电措施来为产业结构调整、煤炭减量等要求作贡献。多目标、多任务对电力系统和电力市场优化运行带来更多的变量、形成更为复杂的系统，且由于一些任务之间本质上可能是相悖的，可能会造成系统运行灾难。随着降碳、减污、扩绿、增长政策针对性、精准性不断加强，要为电力系统“减负”，要使电力系统和电力市场功能回归到构建新型电力系统、优化电能配置基本功能上来。绿电交易市场与电力市场密不可分，在机制设计中也要依各自的目的、功能和内在规律设计规则，做到对绿电发展的激励和处罚不重复、不遗漏。电力市场要严守电力安全底线，在确保电力安全前提下实现新能源消纳，并为各市场主体做好服务。