25日，欧盟理事会投票通过了碳边境调节机制（CBAM）。这标志着欧盟CBAM走完了整个立法程序，将于2023年10月1日生效且进入过渡阶段，并于2026年正式开征。

根据该协议，向欧盟出口特定商品的企业需要支付原产国碳定价与欧盟碳排放交易体系（ETS）定价之间的差额，即碳边境税。此类商品涵盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力、螺钉、螺栓等部分上下游产品，以及特定条件下的间接碳排放。

欧盟委员会为CBAM设立了约两年的过渡期，在此期间出口商只需报告商品中的碳排放量，暂无需支付碳边境税；从2026年到2034年该机制将逐步实施，与ETS中免费配额的淘汰速度相挂钩。

作为全球首个正式通过的此类法案，CBAM将对全球贸易，尤其与欧盟有贸易往来的国家和行业、企业产生何种影响？

标普全球（S&P Global）此前发布的预测显示，根据2026~2040年CBAM涉及产品的预计碳排放量，最容易受到该机制影响的十个国家分别是加拿大、南非、巴西、土耳其、中国、印度、埃及、英国、韩国和美国。其中，前四位对欧盟出口产品涉及的碳排放显著高于其他国家，加拿大最高，达到6.9亿吨。

从行业分布来看，钢铁部门25.86亿吨的预计碳排放量远远超过其他工业部门，将成为CBAM针对的主要目标。化肥、水泥、铝、化学产品则紧随其后。

这些国家和行业压力山大

标普全球的统计数据显示，就碳排放量而言，CBAM实施后，加拿大的化石燃料、采矿、化工、汽车等碳密集型产业面临较大的出口压力。这些产业对加拿大国内生产总值（GDP）的贡献占比在9.2%至10.6%之间。加方数据显示，2018~2022年期间这些产业的年均总出口额近3600亿美元，占加拿大商品出口总额的69.1%，其中4.4%流向欧盟市场。

南非、巴西和土耳其面临的出口压力也不小，根据标普全球的预测，2026~2040年间南非CBAM成本预计达918亿美元，巴西、土耳其的CBAM成本预计分别超过800亿美元和600亿美元。

南非与巴西两大新兴经济体，分别是欧盟在撒哈拉以南的非洲和拉美地区最大的贸易伙伴。

由于严重依赖煤炭发电，南非的碳排放强度较高。据悉，2020年南非约87%的电力来自煤炭，可再生能源在南非能源结构中仅占7.6%。2019年南非每生产1吨钢铁产品需排放2.295吨二氧化碳，远远高于每单位1.9吨碳排放的世界平均水平。

南非贸易与工业政策战略研究机构（TIPS）在2021年发布的政策简报中表示，面向欧盟的出口约占南非钢铁出口总量的15%，一旦CBAM正式实施，长年受投资短缺、电力供应不足困扰的南非钢铁部门将面临严重风险，竞争力可能进一步遭到削弱。根据该简报，南非属于能源密集型产品的铝也将面临高昂的出口成本，而化肥、水泥则因对欧盟出口量较少预计受CBAM影响微弱。

巴西也面临类似的境况。由于巴西的扁钢等特定产品90%的产量都用于出口，巴西将成为拉美地区受CBAM影响最严重的国家。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）估计，巴西钢铁可能需要缴纳每吨3.3美元的碳边境税。

此外，巴西的钢铁制造商还担心外国生产商可能不再将货物运往欧洲，而是瞄准南美等保护程度较低的钢铁市场，从而削弱巴西国内工业部门。

土耳其也是欧盟重要的贸易伙伴和关税同盟成员。欧盟官方消息显示，2022年欧盟与土耳其双边商品贸易总额达到1981亿欧元，土耳其对欧盟出口额达到986亿欧元，占土耳其商品出口总额的41%。

2021年10月，迫于全球气候政策的压力，土耳其在签署《巴黎协定》六年后批准该协议，并制定2053年实现净零排放的目标。

海因里希*伯尔基金会（HBF）分析称，由于土耳其尚未制定碳交易体系等明确的气候政策和脱碳战略，该国仍将面临高昂的CBAM成本。HBF估计，碳边境税将使土耳其出口贸易每年损失约20亿欧元。

不过，该智库也表示，此前欧洲企业经常将碳排放量较高的工业设施转移到土耳其以避开欧盟碳排放交易体系的限制，CBAM的实施或能改变土耳其作为欧盟“碳泄漏”接收者的现状。

如何应对

早在2021年CBAM法案提出之初，巴西外交部就提交了一份立场文件，表示希望该机制完全符合世界贸易组织的规则，以避免任何保护主义和有利于欧洲生产商的歧视性措施。文件称，该机制对所有国家的产品给予同样的待遇，而不考虑其碳排放历史贡献的差异，这与《巴黎协定》关于“共同但有区别的责任”原则相冲突。

2022年联合国气候变化大会第27次缔约方会议（COP27）期间，巴西在与中国、南非、印度发布的联合声明中再次谈及碳边境税，表示必须避免可能导致市场扭曲并加剧《巴黎协定》缔约方之间信任赤字的单边措施和歧视性做法。

同样较容易受CBAM影响的加拿大则正在研究与CBAM类似的机制。2021年8月加拿大财政部公布了关于碳边境调节的咨询文件，表示可能针对原产国碳定价低于加拿大标准的进口商品征收关税，或向出口商提供退税优惠，降低加拿大“碳泄漏”的风险。有分析认为，加拿大跟进制定类似措施意在增加谈判的余地，比如鼓励欧盟与其协调政策或制定认证机制，最终提高加拿大生产商的竞争力。