△《法治日报》2025年12月4日头版

江苏全面推行基层法治审核

决策先问法 遇事先找法

“今年以来涉及我县的行政诉讼案件中，行政机关败诉的仅1件，再创历史新低。”灌云县县长陈创近日接受记者采访时说，自去年在全省率先成立县合法性审查中心，为基层出台的“红头文件”和作出的执法决定等把好法律关以来，基层干部的法律边界意识更加清晰，“遇事先找法”的法治氛围日渐浓厚，群众对法治政府建设的满意度不断提升。

记者从江苏省司法厅了解到，针对基层法治审核机制不健全、审核人员专业素质不高，导致基层行政复议纠错率、行政诉讼败诉案数量居高不下等难题，苏州、连云港等地积极探索基层法治审核工作，行政争议大幅减少，镇（街道）行政复议纠错率、行政诉讼败诉率明显下降。2025年8月，江苏省政府办公厅印发，全面推行这一创新工作。

采取穿透性前置审查

构建“红头文件”合法性审查全链条制度体系，推动法治审核工作特别是基层法治建设取得明显成效，是江苏省委、省政府贯彻落实习近平法治思想的一项重要工作内容。随着江苏各地基层法治机构日渐健全、制度体系不断完善、法治人才逐步充盈，解决长期存在的基层行政争议数量多、化解难等问题，已初步具备了改革创新的良好基础。

2024年3月，灌云县委编委批复同意成立公益一类事业单位“灌云县合法性审查中心”，作为县级层面统筹推进基层法治审核工作的专门机构。该中心组建了由县司法局分管领导兼任主任、6名专职审查员、4名兼职审查员组成的专业审查团队。此后，全县13个镇（街道）均设立了合法性审查中心，办公地点设在镇（街道）党政办，采取“党政办+司法所+法治审查员”工作机制，全县26个部门明确了专门的合法性审查机构，形成了县、镇两级职责清晰、联动有序的基层法治审核组织体系。

灌云县司法局局长徐成向记者介绍了一起最近发生的案例。在该县九华山路规划建设中，县住建局将工程项目集中建设协议送交县合法性审查中心审查，经过对项目实施程序分析，发现项目立项批复、财政资金落实审批与签署协议等环节存在程序倒置问题，遂出具《合法性审查法律意见书》，建议完善相关前置程序后，再继续推进协议签署。县政府常务会议采纳了这一审查意见，并要求今后该县所有集中建设项目都按照这一程序实施。

截至今年10月，灌云县合法性审查中心共审查各类案件471件，提出审查意见建议2900余条，参与各类行政事项会商会办340余次。正是“穿透性前置审查”发挥了抓源头、防风险、保稳定、促发展的作用，该县2024年一审行政诉讼行政机关败诉率仅为4.21%，2025年1月至10月，行政机关败诉率下降到1.37%。

2025年5月，连云港市司法局在下辖6个县区全面建立行政事项集中审核机制，明确将重大行政决策、行政规范性文件、重大行政执法决定、重大政府合同等四方面工作列入审核事项清单范围，明确由县、区司法局牵头编制本辖区范围内的集中审核事项目录清单，报本级人民政府批准或同意后组织实施。

“目前全市各县区、乡镇（街道）法治审核机构实现全覆盖，工作由虚转实，各级干部对法治重视程度不断提升，2025年全市涉乡镇（街道）的行政复议纠错率较2023年下降35%，涉乡镇（街道）的行政诉讼败诉率较2023年下降14%。”连云港市司法局局长董桂军介绍。

地方立法确认制度框架

在经济发达的苏州市，这项工作亦有重大创新，成效明显。“去年3月，这项工作由市委作为重大任务部署，启动提升基层行政行为合法性专项行动，全面加强和规范乡镇（街道）法治审核工作。”苏州市司法局副局长吴睿告诉记者，截至今年10月，全市乡镇（街道）完成法治审核总量达8982件，与实施前的2023年相比上涨48.5%；在审核数量大幅增加的同时，乡镇（街道）行政复议案件纠错率下降6%，行政诉讼案件量同比下降31%，败诉率下降8.6%，败诉案件在全市案件中占比下降36.2%，基层行政工作法治水平明显提升。

2025年3月出台的《苏州市基层法治建设条例》，以立法形式确认了基层合法性审查工作的制度框架，明确镇人民政府、街道办事处应当将合法性审查作为制定行政规范性文件、作出重大行政决策、签订重大行政协议、作出重大行政执法决定的必经程序，并要求通过编制合法性审查目录，对合法性审查工作实施清单化管理。

苏州还在全市推进“基层持证法治审核员全覆盖”，硬性要求基层法治审查机构至少配备1名具备法律职业资格的人员，并组织开展了多轮次业务培训和实战演练。如相城区黄桥司法所去年通过街道紧缺型人才招聘，由法律专职人员从事该项工作，加上政府法律顾问律师等，目前法治审核团队达9人。

“我们还将法治审核与民生服务相结合，对村规民约、小区物业管理相关规则等，组织力量进行逐条法治审核，对村集体资产租赁、土地承包合同、农贸市场租赁等纠纷高发的协议、决策等进行审核，群众满意度显著增强。”苏州市相城区司法局副局长周颖介绍说。

针对基层反映的“审核范围不明确、审核流程不统一、审查尺度把握难、文书规范不明确”等实操痛点，明确“审什么”“怎么审”，苏州市司法局还制定了乡镇（街道）法治审核事项指导清单、基层法治审核指引，确立了4大类71项审核事项，统一了审查要点、流程方法、文书规范。

健全基层法治审核体系

苏州、连云港的经验做法，得到江苏省政府的重视和肯定。2025年8月5日，江苏省政府办公厅印发《关于加强基层法治审核提升依法治理水平的实施意见》，从审核范围、工作规范、审核模式、能力提升、责任体系等方面予以明确和规范，全面推广相关做法。

“目前全省所有乡镇（街道）已普遍明确基层法治审核机构，大部分设区市已编制审核事项指导目录。”江苏省司法厅备案审查处处长班丽介绍，南京、盐城、淮安等地通过创新工作机制提升审核能力水平，省司法厅还鼓励探索引入“智能辅助审查”，加强对法治审核工作的监督管理，有效提升风险隐患排查能力。

南京市江宁区谷里街道办早在2021年12月就开始由司法所牵头开展对政府合同的法治审查。记者翻阅近几年相关台账看到，该街道通过“司法所+法律顾问”双审制，每年由律师审改的各类合同多达400余件，包含工程施工和绿化养护、征地拆迁、土地租赁、固废垃圾处置等各类经济、行政合同。“过去仅对材料进行‘形式审’，现在对主体、权限、内容、程序等细致评估，进行‘实质审’，在风险防控上体现预警性，在赋能发展上体现服务性，进一步规范了公权力。”江宁区司法局副局长赵伟介绍。

南京市司法局以市级统筹为引领、区级创新为突破，制定基层法治审核事项指导目录和工作指引，明确审核流程图，推动构建基层法治审核标准化体系。目前，全市112个乡镇（街道）已全部设立法治审核岗位，配备专兼职人员149人，其中取得法律职业资格或法学专业背景的占比达65%。“随着审核意见的精准度、采纳率持续提高，法治审核的‘过滤器’和‘防火墙’作用不断发挥，‘决策先问法、遇事先找法’已成为基层干部普遍共识，基层权力运行机制不断完善，政府公信力、执行力得到有效提升。”南京市司法局副局长徐莉说。

加强基层法治审核，目的就是从源头上防范法律风险、减少行政争议、化解矛盾纠纷，维护好企业和群众的合法权益，不断提升基层依法行政水平，增强人民群众法治获得感和满意度。下一步，将适时制定省级层面工作指引，进一步健全完善基层法治审核工作体系，提升基层法治审核队伍专业能力和水平，在基层法治审核全覆盖的基础上实现从“有没有”到“好不好”“优不优”的转变。——江苏省司法厅副厅长汪立生

来源：厅备案审查处、相关设区市司法局、法治日报