文 | 张中祥

2021年底召开的中央经济工作会议提出，要深入推动能源革命，加快建设能源强国。这是能源强国首次出现在中央文件中。2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，着力构建新型电力系统，建设能源强国。2025年12月召开的中央经济工作会议把坚持“双碳”引领，制定能源强国建设规划纲要，加快新型能源体系建设，扩大绿电应用，推动全面绿色转型，作为2026年经济工作的重点任务之一。

从党的二十大报告到“十五五”规划建议再到2025年中央经济工作会议，中央在顶层设计、责任落实、政策工具等方面，对节能减排、绿色转型的认识不断深化。同时，基于能源转型过程的复杂性和稳健性，中央强调在推动新能源发展的同时，注重化石能源的“有序替代”和“清洁高效利用”，并突出能源安全和电力系统稳定性，充分体现了中央指导方针和政策的高度务实性。

一、建设能源强国的重要意义和必要性

“十五五”规划建议再次强调建设能源强国，2025年中央经济工作会议明确制定能源强国建设规划纲要，具有重要性和必要性。

第一，现代化强国建设需要能源强国建设来支撑。“十五五”把发展经济的着力点放在实体经济上，建设制造强国、航天强国、交通强国，保持制造业的合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。这些都需要能源强国建设作支撑。

第二，能源强国以能源安全为基础，但能源安全不等于单纯追求高自给率。美国是在页岩油页岩气革命后才实现能源自给的；日韩、印度等经济体现在仍需要大量进口能源。中国能源自给率虽然超过80%，但局部地区时常面临电力短缺。历史经验告诉我们，即使本国资源丰富，如果政策不当，同样会引发供应短缺和安全事故。因此，关键是要建立一套稳健可靠的供应保障体系，而不仅仅是资源自给这一个指标。

第三，能源强国要有新型能源体系作为保障。新型能源体系具有清洁、低碳、安全、高效的特点。要实现这一目标，需要从供应端、系统建设、消费端和制度政策四个层面协同发力。在供给侧，明确提出持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统。在消费端，加强化石能源清洁高效利用，提高终端用能电气化水平，这是降低终端化石能源消费的关键。在系统建设方面，核心是构建新型电力系统。在电源侧，作为主力电源的火电将转型为调节性电源，向电力系统的安全兜底和调峰保障转型；电网建设从传统的“大基地、大电网”模式，转向更加注重系统灵活性、安全性和智能化的新型电力系统。通过发展抽水蓄能、新型储能，建设智能电网和微电网，源网荷储一体化，解决新能源随机性、间歇性和波动性问题，提升电力系统灵活性、稳定性和韧性。通过健全适应新型能源体系的市场和价格机制，落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策，健全绿色消费激励机制，让价格和市场在资源配置中发挥更大作用，从而使新型能源体系/新型电力系统实现绿电发得出、电网接得住、终端用得好。

二、能源转型需“立新”与“破旧”协调推进

中国是一个富煤、缺油、少气的国家，原油进口已经超过70%，这是中国的基本国情。一些从事气候变化研究的学者过于理想化，建议采取激进的控煤和煤电政策。他们更多从气候变化角度看问题，对中国的经济情况了解不够，对地方和企业执行国家政策可能遇到的困难了解更少。中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球气候变化协议，也要基于自身经济发展水平和客观现实的能源结构。

近些年来，某些地方在“双碳”工作中出现冲高峰、抢跑和一刀切式的减碳锦标赛，在新型能源体系与新型电力系统尚未建立起来之时，就把仍然需要依靠的东西给砸了，这种“先破后立”的做法，教训深刻。中央及时纠偏，提出要立足以煤为主的基本国情，能源转型要建立在能源安全之上，“先立后破”，推进化石能源安全可靠有序替代，推动煤炭和新能源优化组合。

“双碳”工作是一项长期性、系统性的工作，不可能毕其功于一役。在能源转型这个复杂的系统工程上，更科学的策略应该是“立新”与“破旧”协调推进，边破边立、边立边破。这样才能在确保能源安全的前提下，既高效地建成新型低碳能源体系，又最大限度地避免因时机把握不当而造成各种浪费，确保转型过程平稳、经济且高效。

三、多措并举实现绿电高质量消纳，助力绿色低碳转型

截至2025年8月底，我国风电、光伏发电装机规模突破16.9亿千瓦，达到2020年的3倍以上，贡献了2020年以来约80%的新增电力装机。国家提出，到2035年，风电和太阳能发电总装机容量达到2020年的6倍以上，力争达到36亿千瓦。

在风电和太阳能发电装机量已大幅增加、其规模还将高速增长的情况下，化解可再生能源间歇性、波动性带来的运行压力，提升能源体系的整体韧性和安全可靠水平，实现新能源的高质量消纳，需要发挥市场与政策的协同驱动作用，让政策与市场“两只手”齐发力，激励用户更多地使用新能源，实现绿电发得出，电网也能接得住，用户还能用得好的多赢局面。

一是工业园区的低碳化和零碳化发展。全国大约有国家级和省级工业园区2500多家，其碳排放约占全国总排放量的30%，占全国工业碳总排放量的80%多，是完成“双碳”目标过程中需要啃下的一块硬骨头，这些园区也是工业绿色发展和能源低碳化转型的重要载体。《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》中提出打造100个城市园区碳达峰试点，“十五五”期间，将力争建成约100个国家级零碳园区。如果能够在工业园区大量使用新能源，对现有工业园区进行改造，建设零碳园区，既利于风光消纳，也可以节能减排，有助于国家实现碳达峰碳中和目标。从国内和国际视角看，零碳产业园区是实现国家多种目标最广泛的空间载体，其重要性毋庸置疑。但建设零碳园区目前面临诸多难点，例如，缺乏从规划、建设到运营和管理全方位系统性融入零碳的理念，零碳转型与持续发展难以平衡，零碳园区建设路径尚不清晰，建设零碳园区的技术不成熟、零碳负碳技术成本太高，相关利益方激励机制（成本分担、利益分配）、风险分担存在不兼容、不平衡，以及零碳产业园标准不统一等，都制约着零碳园区的建设和发展。

二是提高绿电的竞争性和电力系统本身的灵活性、稳定性和韧性水平。零碳并不是零能耗。如果零碳绿电成本过高，会影响绿电的竞争力。中国新能源技术进步和制造的规模效应，推动全球风电和光伏平均发电成本在过去10年下降分别超过60%和80%，在全球可再生能源领域创造了46%的工作岗位。2024年，中国出口的风电光伏产品累计为其他国家减少碳排放超10亿吨，“十四五”期间出口的风电光伏产品累计为其他国家减排二氧化碳约41亿吨。在取得这些可喜进步的同时，风电和光伏仍面临间歇性和不稳定性的问题，这种随机性、间歇性和波动性带来了电力系统的高度不稳定性。随着风光高比例新能源大规模接入电网，有效破解风电、光伏等可再生能源发电的随机性、波动性、间歇性难题，增强电力系统的运行韧性与动态调节能力，对促进绿电高效消纳、加速建设新型电力系统越发重要。发展抽水蓄能、新型储能，建设智能电网和微电网；源网荷储一体化；多能互补和系统集成，把“沙戈荒”新能源基地与水风光基地的风电、光伏发电和水火储等调节性资源进行整合优化，一体化参与电力市场交易等举措，有助于解决新能源随机性、间歇性和波动性问题，进而提升绿电的消纳能力、电网投资运行效率和电力市场效率，并提升电力系统整体的安全性、灵活性、稳定性、韧性和经济性。

三是进一步完善碳定价机制，推动碳排放成本内生化。通过碳定价把碳成本内生化是实现以最低成本消减碳排放的有效手段。自2021年7月正式启动全国碳排放权交易市场以来，已先后纳入电力、钢铁、水泥、铝冶炼等行业，覆盖全国60%以上的碳排放量。国家应进一步把更多的部门纳入碳市场，这会增加矿物燃料的成本，增强新能源的竞争力，激发更多的技术创新，增加对零碳绿色电力的需求，减少矿物燃料的使用。

四是落实促进新能源就近消纳的电价机制。消纳问题，尤其是三北地区弃风弃光问题，一直困扰新能源的发展。通过特高压电网外送电力满足东部电力需求是消纳绿电的重要途径，但就近消纳更能促进新能源资源富集地区新能源产业、战略性新兴产业和地区经济的融合发展。从能源系统看，就近消纳有利于推动源网荷储一体化、绿电直连、智能微电网、新能源接入增量配电网的发展。从“双碳”工作视角看，对新能源资源富集地区，通过激励机制促进绿电就近消纳，有助于解决可再生能源生产与消费的时空错配问题，为国内可再生能源丰富地区提供了工业领域脱碳的新思路。从与经济发展融合角度看，就近消纳既可以促进新能源富集地区上下游产业链协同发展，也有助于东部地区产业向新能源基地转移，进而推动实现区域协同发展和共同富裕。

五是加快电价改革，促进碳市场和电力市场协同发展。碳价是全国碳市场发挥作用的关键。碳价太低不利于节能减排，但碳价涨得太快太高，煤电企业承担不起，因为在目前电力体制下，生产侧的额外碳成本由发电企业独自承担，不能够向下游和消费端传导。碳成本不能传导到下游和消费端，碳价格信号也就无法真正在电力消费侧发挥作用，达到倒逼下游产业与企业进行结构调整与转型升级的目的。从国家全局角度，应充分利用全国碳市场建设的机会，推进电力价格机制改革，让电价反映市场供需及碳减排成本，形成电价与碳价有机融合的价格体系，促进碳市场和电力市场协同发展。这样，可以提高绿电的竞争力，有利于减排，也有利于绿电的消纳。

本文刊发于《中国经济报告》2026年第1期。

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