背景阐述

我国于2020年宣布将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这两项目标被统一简称为“双碳”。自“双碳”提出以来，我国新能源行业迎来空前的发展机遇与时代机遇，新能源项目从相对小众的行业变得炙手可热，大量资金与人员纷纷入场。现实中新能源项目建设周期较短，一般为三个月到六个月，但行政审批手续却少则半年多则数年，导致期限错配问题的产生，审批与建设不能良好地衔接。此外，由于按照投产时间设定电价，投产时间越早，就能享受较高电价，导致国内连续多年发生“抢装潮”。

国家发改委下发的《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》规定，2016年1月1日以后备案并纳入年度规模管理的光伏项目，执行2016年光伏发电上网标杆电价。2016年以前备案并纳入年度规模管理的光伏项目但于2016年6月30日以前仍未全部投运的，执行2016年上网标杆电价。由此可见只要在2016年6月30日之前抢装成功，就可以享受更高的补贴电价。因此，“抢装潮”又被业内人士称为“抢630”。

2021年6月11日，国家发展改革委印发《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833号），明确了2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目（以下简称“新建项目”），中央财政不再补贴，实行平价上网。在此大背景下，“抢装潮”更是来势汹汹。

由此可见“抢装潮”，即是为了享受更高电价而加快项目建设的一种趋势与现象。

问题分析

在“抢装潮”的大背景下，部分企业为了更快地让自身项目投产运行，出现了“未批先建”的操作。这一操作尽管在商业背景逻辑下可以理解，但无法改变其违法违规的内在属性。对于这一问题的分析，应当先从“批”与“建”两个维度进行分析。

01“批”的范围

新能源项目属于基础设施建设项目，涉及大量的行政审批手续。风电项目一般需要立项核准文件、用地批复、林地批复、风电厂接入审批手续、矿产压覆、地质灾害评估备案、文物勘探备案、涉军事审批备案、社会稳定风险评估、水土保持、环境影响评价审批、安全设施验收、消防验收、竣工验收鉴定书、并网手续、征地补偿、招投标手续、业务资质等支撑性文件。光伏项目分为集中式光伏与分布式光伏，集中式光伏与风电项目类似，但分布式光伏因其用地的特殊性（例如屋顶光伏），则还需要租赁合同，并保证项目所依附建筑物的合法性。如果未取得前置支撑性文件，就可以认定为“未批”。

02“建”的内涵

“建”的问题在于如何认定项目开工建设。对于何种施工算是正式建设，法律法规层面并没有明确界定，只有相关规范性文件略有描述，简单整理如下：

具体到光伏行业而言，光伏项目的建设一般分为前期开发阶段、项目备案阶段、设计施工阶段、并网验收阶段。根据上述法律规定进行理解，光伏项目的“建”，应当指代的是项目进入设计施工阶段。

03总结

综上所述，“未批先建”行为的确认存在着一定的复杂性。结合《环境影响评价法》第二十五条的规定，“未批先建”行为可以被定义为：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位进行开工建设的行为。

新能源项目对于拉动地方经济发展具有较强的积极作用，在当前“双碳”的大背景下，已逐渐成为各地招商引资的重点对象而受到关注。地方政府在对待新能源项目的建设上，也愿意对项目审批手续进行一定的宽松与放任。若政企关系恶化等情况发生，则“未批先建”的企业将面临极其被动的局面。国内已经存在不少因占地、环保等问题被责令拆除的案例。例如“徐州市贾汪区伟昌新能源科技有限公司未经批准非法占地案”，该案中徐州市某新能源科技有限公司在建设风电项目过程中，未经批准擅自占用土地建造风电升压站。宜兴市自然资源和规划局依法作出宜自然资规罚（2022）8号行政处罚决定书，责令退还非法占用的土地；拆除建造物、恢复土地原状；没收场地建筑并罚款人民币37730元。因此，“未批先建”问题值得高度重视。

法律责任

对于“未批先建”违法行为的处罚，环境保护部于2018年2月22日颁布了《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（以下简称为“《意见》”）。《意见》对于“未批先建”行为的相关法律问题，进行了规定，简要梳理如下：

“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。

例如“合阳天创新能源有限公司未批先建案”，在该案中渭南市生态环境局合阳分局行政执法人员现场检查发现合阳天创新能源有限公司合阳黑池坊50MW风电项目110kv升压站主体工程已建成，外送线路建成已与大荔高明330kv变电站并网（国网），存在未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的违法行为。渭南市生态环境局合阳分局参照《陕西省环境行政处罚自由裁量权适用规则及基准》第一章第一类第三项列入报告表类的建设项目“建设项目已投入生产的，处建设项目总投资额2%以上3%以下的罚款”。拟对合阳天创新能源有限公司作出总投资额2.1%的罚款，即人民币252000元。经上级单位审核通过，并根据处罚程序，渭南市生态环境局合阳分局下达了陕E合阳环罚[2021]19号处罚决定。

除《环境保护法》和《环境影响评价法》的规定之外，新能源项目最常见问题则为用地相关问题，该问题直接关系着新能源项目的存在与存续。在实务中的典型体现为违法占地行为，简要梳理如下：

例如“大唐靖边新能源有限公司非法占地案”，在该案中大唐靖边新能源有限公司未经批准,擅自占用集体土地修建大唐靖边元梁山49.5MW风电项目。靖边县自然资源和规划局对该单位作出了以下处罚：责令该公司退还非法占用的土地；没收该公司在非法占用的其他农用地、旱地上的新建的建筑物和其他设施；罚款人民币31.489389万元。

解决方案

01设立证照红线标准

新能源项目建设过程中涉及手续众多，流程偏长，完全等待手续办理完成可以确保合理合法，但对于企业生产经营而言却是一种挑战。因此，区分不同手续的轻重缓急则是当务之急。例如用地方面手续，如不合理完成则可能会被要求返还占用土地，甚至是恢复原状。这对于企业而言是相当大的威胁与隐患。而尽管环境评价手续也相对严格，但触犯后并不必然破坏现有的施工成果。同时《意见》对于补交环境影响报告书、报告表报送审批也已经进行了规定，对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定。因此，实际上环境评价领域中企业还有回旋的余地，并不像土地问题非常苛刻。所以，区分不同手续的重要程度，设立证照的红线标准，始终将风险保持在可控范围，对于新能源项目的尽快投运是有益的。

02提高手续办理效率

如前文所述，新能源项目建设周期与行政审批手续之间的期限错配，则是另一个重要的问题。行政审批手续久拖不决，将会使新能源项目的投资方受到较大的不利影响。按照“先批后建”进行的守法者，则需要承担更多的现实与潜在风险。长此以往，此类人群也必将倾向于“未批先建”。但行政流程并不能简单改变，现阶段对于企业而言，只能够提高自身的办事效率。在内部层面，企业应当形成督促企业办事人员高效办公的监督机制，确保手续相关事宜有人负责；在外部层面，企业应当做好政府公关，保持良好的政企关系，注意与政府进行互动与沟通，密切关注政策动向与变化。

03注重企业经营合规

企业是市场经济的核心角色，其核心目的在于追求更大的经济利益与市场效益。在这一情况下，短视与急功近利的决策时有发生。根据上述的案例可见，由于《环境影响评价法》将固定罚款数额更改为按比例处罚，而新能源项目一般投入非常大，一旦受到处罚则对于企业正常经营会造成很大负面影响。同时，因为存在恢复原状的处罚方式，因此最极端的情况下企业将前功尽弃。由此可见，企业日常经营过程中应注意合规，形成完善的监督机制，注意内外部合规，避免为今后项目的持续运营埋下祸患。

结语

新能源“抢装潮”随着国家补贴的退场与市场的日益饱和，而逐渐平静与趋冷，但“抢装潮”时期对我国新能源事业的影响是深远的。不可否认是的，“抢装潮”期间，我国装机量在短时间有了一个较大的抬升，但因在“抢装潮”下，新能源市场剧烈波动，契约精神缺失，合同成为一纸空文，“抢装潮”又引发一系列的“违约潮”，给新能源项目的参与方带来重大经营风险。同时，“抢装潮”时期企业醉心于让项目尽快投运，导致质量参差不齐，有些甚至存在重大生产安全风险。另外，短时间装机量的增加又导致消纳问题难以解决。最终导致以解决资源为目的的新能源项目，反而可能进一步浪费了更多能源。因此，从源头整治“未批先建”问题，对于新能源行业的可持续发展，保证新能源行业的稳定具有重要的意义。