近日，山西省林业和草原局就光伏项目用地问题进行了回复。问题核心为三调数据和林保数据不一致时应该参考哪个数据。主管部门答复为：“三调”及年度国土变更调查新进林地，尚未纳入林地保护利用规划范围的，由县级林业行政主管部门根据现地调查结果确定。

该提问人指出，根据自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知（自然资办发〔2023〕12号）文件要求，光伏项目光伏方阵用地可使用覆盖度低于50%的灌木林地。但现在三调数据和林保数据不一致，实际使用要依据三调的灌木林地图斑，还是林保数据的灌木林地图斑，请予以明确。

山西省林业和草原局回复，根据《自然资源部、国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）要求，林地范围以“三调”及年度国土变更调查成果为基础确定，但林地类型及主要属性以林地保护利用规划为准。“三调”及年度国土变更调查新进林地，尚未纳入林地保护利用规划范围的，由县级林业行政主管部门根据现地调查结果确定。

事实上，在今年4月自然资源部、国家林业和草原局联合印发的《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》中已经明确表示，灌木林标准是指分布在年均降水量400毫米以下的极干旱、干旱、半干旱地区，不包括乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林，并给出了涉及的县级行政区名单。

文件指出，要区分耕地上造林情形，实行差别化管理。“三调”为林地，实际属于在第二次全国土地调查及后续年度土地变更调查成果中的耕地上，实施国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道等的，按照林地管理。

“三调”为林地，不属于上述情形而属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。

此外，要划分历史节点，处理开垦林地问题。“三调”为耕地，实际属于《国务院关于保护森林制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电〔1998〕8号）印发以前开垦国有林区、国有林场的国有林权证范围内的林地（湿地、草地），按照耕地管理。

“三调”为耕地，实际属于国发明电〔1998〕8号印发以后发生的毁林开垦，已划入耕地保护红线的，按照耕地管理；没有划入耕地保护红线的，依法依规按照林地管理。没有划入耕地保护红线的地块，涉及建设占用使用时，按林地办理审核审批手续，无需落实耕地“占补平衡”。

“三调”为非林地，实际为林草主管部门依据《森林法》已办理“临时使用林地”或“修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地”审批手续的，依法仍按照林地管理。